盘活闲置资源重构宜居乡村
——关于我市农村“空心村”问题的调查与建议
按：当前，乡村振兴战略已经成为推动农村发展、改变城乡二元结构的重要推手。与此不相适宜的是，城乡发展的内在规律性导致大量的“空心村”出现，大量的宅基闲置和房屋空置造成了土地资源的极大浪费，直接影响着村庄空间布局的优化、人居环境的改善、基础设施和公共服务水平的提升，成为横亘在乡村振兴面前必须解决的时代课题。近期，我室组织力量对我市“空心村”问题进行了专题调研，在进行综合分析的基础上提出了对策性建议。调研报告上报市领导后，市委书记高宏志批示指出这是个大问题，要求在顶层设计上研究一些办法和出路。市委常委、市委秘书长、农工委书记曲斌,副市长张跃峰也分别给予重要批示。现将此调研报告刊发，请各县（市、区）及相关部门参考借鉴。
随着工业化和城镇化的快速推进，广大农村“空心化”问题日趋严重，农村人口外流，缺人气、缺活力、缺生机；部分农户房屋空置、宅基闲置、承包地撂荒，造成土地资源的极大浪费，同时也给实施农村环境整治和社会治理带来不少的困扰，在全面实施乡村振兴战略的大背景下，解决好这一问题更具重要性、必要性和紧迫性。近日，市委研究室组成课题组深入到丛台区、永年区、峰峰矿区、曲周县等地，就我市农村“空心化”现象进行了调查研究，并结合实际对开展“空心村”治理提出了一些意见和建议，供领导参考。
一、我市空心村现状、成因及影响
空心村，顾名思义，指多年来农村新建住房大多集中在村庄外围，村庄内多是无人居住的破旧老屋，形成外实内空、外新内旧的现象，加之缺乏一定的经济活力，形成农村人口空巢化、社会管理空洞化、农村产业空心化、乡村文化空虚化。这是现代化进程中农业经济和就业结构转变造成村庄内部聚落空间形态异化的结果。
（一）现状——不同程度的“空心化”已成为农村普遍现象
据初步统计，年末全市个村，农村常住人口万，共有宅基地万户，而常年闲置宅基地有23.6万户，占比10.26%。其中空置率10%以下的村个，空置率10%—50%的村个，空置率50%以上的村30个。具体见下表：
全市空心村基本情况一览表
农村
总数
常住人口
宅基
总数
常年
闲置
空置率
10%以下
10%-50%
50%以上
个
万
万片
23.6万片
个
个
30个
从统计数据我们可以看出:一是农村不同程度“空心化”已经成为“司空见惯”的普遍现象。也就是说，全市农村都存在不同程度的“空心”问题，显然与乡村振兴战略的内涵和要求不相适应。二是农村宅基也存在总量过剩的“库存”问题。年末农村常住人口万，而宅基地为万处，相当于平均1.8人就拥有1处宅基。三是空心村治理已到了关键节点。尽管每个村因地理位置、经济基础、生产生活条件等的不同，空置率也各不相同，但空置率在10%—50%之间的村已经多达个，空置宅基数已占农村宅基总数的十分之一强，不仅造成宝贵土地资源的严重浪费，同时也成为实施乡村振兴战略必须解决的重大问题。
（二）成因——历史变迁和城乡经济社会变革的时代烙印
大量“空心村”的形成，伴随着时代变迁和城乡的变革，是一个渐次递进的过程。究其原因，大概有以下几种：
1.地理位置因素——人居环境差，村民搬离留下空宅。调研的丛台区三陵乡黄窑、周窑、高窑村以及我市西部山区一些村庄均属于这种类型。村子所处地理位置不佳，生产生活条件较差，用水排水、垃圾处理、道路交通、农田灌溉等基础设施跟不上，村民为改善居住条件另谋新居留下老宅。以周窑老村为例，原有64座老宅，一个老宅院住六七户，共有居民户，由于地处“山窝窝”，河水早已断流，井水也常干涸，交通基本靠腿，灌溉靠人挑水，生活非常不便，大部分村民从上世纪90年代开始陆续搬出老村，留下大量闲置房屋。
2.农村内生因素——“建房热”导致一户多宅。工业化和城镇化发展带动了农村经济结构和家庭结构的转型，农民收入增加，农村住房消费需求旺盛，建房能力增加，广大农村“建房热”一轮胜过一轮，加上土地管理不完善，村民未批先占、少批多建等现象时有发生，导致许多村民“一户多宅”，日益在村外建新房、“摊大饼”，并且建起新房不拆旧屋。调研的曲周县小弟八村有居民户，过去因缺乏规划、无序建房，有的一户拥有两户或多户宅基地，有一户占6片宅基近3亩地，并且村民非法挤占过道胡同，造成街弯路窄巷不通，环境脏乱差，宅基纠纷频发。
3.城乡二元结构因素——农民人进城，“根儿”在村。—年，我市城镇化率从32.67%上升到55.31%，14年间增长了22.64个百分点，大量农村人口“井喷式”涌入城市，但由于城乡二元户籍、社保制度制约，进城农民市民化进程缓慢，因此农村土地承担了本应由城镇提供的社会保障能力，农民宅基地退出意愿不强，许多农民进城落户后农村依然有留着的老宅基，以备“不时之需”。从实际数据看，年末我市农村常住人口为万，年末农村常住人口为万，14年间减少了万人，这万人原有的农村宅基除少数复垦或作为他用外，大多闲置下来，这是导致农村“空心”的历史性、趋势性、规律性困境。
4.农村风俗因素——旧俗不移，“空宅”常有。在广大农村，一些固有的风俗习惯影响着村庄发展：村民外出打工挣了钱后第一件大事就是买宅基、盖房子、建新居，并且竞相攀比，地基越垫越高，楼层越建越多，装修越来越豪华，空置率也越来越高；为孩子盖房子、娶媳妇是村民的头等大事，加之近年来农村男女性别比偏高，未娶亲、先盖房在农村已然约定俗成，并且建好新房不拆旧屋；由于农村老宅基面积小、胡同窄，“小胡同过不了汽车、小院子放不下农机”，许多村民不在原宅基上翻盖新房，而是选择在村外宽阔的地方选址建房；基于光宗耀祖的虚荣心，在城市有稳定住所或收入的农民，往往选择回家乡建房却长期闲置；许多农村家庭分家后父辈与子辈分宅而住，父母去世，留下老宅等等。
5.管理缺位因素——“一户一宅”落实失之于软、失之于弱。现行《农村宅基地管理办法》明确提出“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，但具体落实欠到位。部分村干部优亲厚友、买卖人情，违背农村宅基地审批程序，随意安排宅基地；有些属于自收自支单位的基层土地管理部门，为了日常的工资、办公经费等各项开支，对多占宅基、违法建房现象执法偏软，罚款了事；地方行政干预多，执法人性化演变成“人情化”，违法建筑难以真正拆除。
（三）影响——“表里不一”下的资源浪费和安全隐患
1.影响村容村貌。调研的一些村，据村干部介绍，不少村民常年在外，盖了新房只是逢年过节或家中有事回来住住，对原有的旧房，初期过年还贴贴对联，清清卫生，时间一长就不管不问了。由于长期不加修缮，无人管理，导致这些闲置宅基杂草丛生、垃圾遍地、畜粪堆积、老鼠乱窜。这种外实内空、外荣内荒的现象，使得村庄“面子”和“里子”形成极大的反差。
2.浪费土地资源。一方面，闲置的宅基地耕不能耕、用不能用、并不能并，造成了土地资源的极大浪费。另一方面，村民又在村外选址建房，挤占大量耕地。“空心”和“挤占”造成对土地资源的双重浪费。从我市看，全市常年闲置宅基地23.6万处，按照平均每处0.3亩算，闲置土地面积为7万余亩，也即意味着全市7万余亩土地没有发挥任何作用。与此同时，一些村民选择在村庄外、公路边新建住宅、商业门市甚或小工厂，虽然相关部门曾一度严厉查处过，但这种问题往往顽固而容易反弹。
3.存在安全隐患。走访的一户空心老宅，南屋瓦房已经坍塌一半，推门进去直掉灰土、坷垃及瓦片；西屋塑料吊顶一条条垂掉半空，一眼看去好似“鬼屋”，屋顶一块空心板已经弯折；东屋一面墙壁风化严重且裂纹斑斑。这种人走房空、破败不堪的空心老宅不在少数，遇到雨雪天随时倒塌的可能性很大，加之许多旧住宅门已破，锁已坏，随时都有人畜走动，安全隐患不可小觑，特别是一旦倒塌或发生火灾，势必危及周边群众。
4.潜伏矛盾纠纷。闲置的宅基时间一长，邻里之间的宅基界限难免会模糊不清，导致矛盾纠纷。调研的一个村，就曾发生过翻盖新房户挤占邻居闲置宅基的矛盾事件，双方从吵架到打架到打官司，都花费了大量钱财，折腾了好几年，最后挤占方郁郁而终，被挤占方也不愿再回老家，常年在外。随着乡村振兴战略的实施和农村宅基的日益升值，类似矛盾纠纷还可能发生。
5.伴生空心“并发症”。“空心村”的弊端远非单纯的住房大量闲置，更重要的是它将加剧农村内部结构失衡，削弱农村整体经济社会功能，具体表现为“四化”：人口空巢化，普遍剩下留守老人、儿童和妇女，劳动力严重缺乏；管理空洞化，人口大量外流，许多村干部也长期不在村内，自治主体出现“谁管理、管理谁”的困境；产业空心化，农村集体经济普遍薄弱，村庄发展缺乏后劲；精神空虚化，大量农村人口外出，许多村一年到头没有文化生活，乡土文化日益淡化，农村精神文化生活日渐空虚。
二、近年来我市空心村治理的一些探索
